Ricorso per questione di legittimita' costituzionale proposto
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del presidente
"pro-tempore" della giunta regionale, giusta delibera della giunta
regionale 28 dicembre 2000. n. 4140, rappresentata e difesa, come da
mandato a margine del presente atto, dagli avv.ti prof. Mario
Bertolissi di Padova e Luigi Manzi di Roma, elettivamente domiciliata
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via F. Confalonieri n. 5.
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente "pro-tempore" del Consiglio dei ministri, rappresentata e
difesa "ex lege" dalla Avvocatura generale dello Stato, per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1 -
la' dove, in sede di conversione del decreto-legge 12 ottobre 2000,
n. 279, inserisce, dopo l'art. 1, l'art. 1-bis (recante "procedura
per l'adozione dei progetti di piani stralcio") - e dell'art. 2 della
legge 11 dicembre 2000, n. 365, di "conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279, recante
interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato
ed in materia di protezione civile, nonche' a favore delle zone della
Regione Calabria danneggiate dalle calamita' idrogeologiche di
settembre ed ottobre 2000", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 288 dell'11 dicembre 2000.
Fatto e diritto
1. - In seguito alle note calamita' naturali, di carattere
idrogeologico, che hanno interessato aree non certo marginali
d'Italia, il Governo ha provveduto ad adottare il decreto-legge 12
ottobre 2000, n. 279 recante "Interventi urgenti per le aree a
rischio idrogeologico molto elevato e in materia di protezione
civile, nonche' a favore delle zone della Regione Calabria
danneggiate dalle calamita' idrogeologiche di settembre ed ottobre
2000".
Per quel tanto che qui rileva, giova osservare che il citato
decreto-legge, oltre a contenere una serie mirata di previsioni
relative ai fatti che l'hanno generato, si inserisce - integrandolo -
in un tessuto normativo stabile che comprende, tra l'altro, il
decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180 recante "Misure urgenti per la
prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite
da disastri franosi nella Regione Campania", convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 1998, n. 267, nonche' -
soprattutto - la legge 18 maggio 1989, n. 183 e successive
modificazioni, avente ad oggetto "Norme per il riassetto
organizzativo e funzionale della difesa del suolo".
2. - Nel parlare di tessuto normativo stabile, si e' inteso fare
riferimento, nel caso, a un complesso di disposizioni dettate
puntualmente in tema di rischio idrogeologico e di relativi vincoli.
Sotto questo asptto, una volta individuato il punto centrale di
snodo nella legge n. 183/1989 sulla difesa del suolo, di disciplina
delle funzioni e dell'ambito soggettivo delle competenze (molte delle
quali sono attribuite alle Regioni), guanto agli strumenti operativi
detta legge ne determina il valore, le finalita' e i contenuti, in
specie in ordine al piano di bacino (art. 17), il quale puo' essere
redatto e approvato per stralci (ivi, comma 6-ter) e comportare -
nell'attesa della sua approvazione - l'adozione di misure di
salvaguardia (ivi, comma 6-bis) (questi commi sono stati aggiunti nel
1993; dall'art. 12 - riguardante "procedure per i piani di difesa del
suolo" - del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, recante
"Disposizioni per l'accelerazione degli investimenti ed il sostegno
dell'occupazione e per la semplificazione dei procedimenti in materia
edilizia", convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 4
dicembre 1993, n. 493).
E' proprio con riferimento a simili fattispecie - la cui
rilevanza e' stata posta drammaticamente in luce da episodi
gravissimi a tutti noti - che il legislatore statale ha, con il
menzionato decreto-legge n. 180/1998 (in occasione di calamita'
verificatesi in Campania), dettato una serie articolata di
statuizioni finalizzate alla "prevenzione del rischio idrogelogico"
(cosi' nell'intitolazione dell'atto normativo primario) e, piu'
precisamente, disciplinato piani stralcio e misure di salvaguardia
(cosi' nella rubrica dell'art. 1).
E' stato previsto, infatti, che i "piani stralcio di bacino per
l'assetto idrogeologico, redatti ai sensi del comma 6-ter
dell'articolo 17 della legge 18 maggio 1989, n. 183 e successive
modificazioni, contengano in particolare l'individuazione e la
perimetrazione delle aree a rischio idrogeologico" e che debbano
essere "comunque adottate le misure di salvaguardia con il contenuto
di cui al comma 6-bis dell'articolo 17 della legge n. 183 del 1989
per le aree a rischio idrogeologico" (art.1, comma1). A cio' si
aggiunga che "il Comitato dei ministri ... puo' individuare d'intesa
con la conferenza permanente per i rapporti con lo Stato, le regioni
e le province autonome, le zone a piu' elevato rischio idrogeologico
nelle quali la maggiore vulnerabilita' del territorio si lega a
maggiori pericoli per le persone, le cose e i valori ambientali,
nonche' gli interventi piu' urgenti per la riduzione del rischio ed i
relativi soggetti attuatori" (art. 1, comma 2).
Nell'ambito di una serie cosi' cospicua di beni giuridici, la cui
tutela non puo' non essere riservata in via principale allo Stato
(non a caso sono evocati "gli organi di protezione civile" ed e'
imposta la redazione, "per le aree a rischio idrogeologico, [di
piani] urgenti di emergenza contenenti le misure per la salvaguardia
dell'incolumita' delle popolazioni interessate...": art. 1, comma 4,
tuttavia le regioni - senza distinzione alcuna tra ordinarie e ad
autonomia differenziata - sono coinvolte attraverso l'"intesa" e la
"collaborazione" (art. 1, comma 2), tramiti indispensabili per
attivare i rapporti intersoggettivi ("rectius" interordinamentali) di
cui parlano i successivi disposti, riguardanti pure gli "enti locali
interessati" (art. 1, commi 3 e 5). Tutto cio' - si badi - senza
interferire in alcun modo sulle materie di competenza regionale
sull'ordinamento interno dei livelli substatali di governo.
Prendendo ad oggetto il medesimo ambito materiale - vale a dire
le "aree a rischio idrogeologico molto elevato", in occasione di
successive calamita' verificatesi soprattutto in Calabria,
riguardanti anche la Regione Friuli-Venezia Giulia: v. la tabella B,
allegata al decreto-legge, - con decreto-legge n. 279/2000 il Governo
ha introdotto una serie ulteriore di disposizioni in tema di polizia
idraulica (art. 2), di controllo del teritorio (art. 3), oltre a
quelle piu' specificamente mirate alle calamita' calabresi, nonche'
disposizioni riguardanti le "aree a rischio idrogeologico" (cosi'
nella rubrica dell'art. 1). Relativamente ad esse, e' previsto che
"le misure di salvaguardia per le aree a rischio molto elevato
definite nell'atto di indirizzo e coordinamento emanato per
l'individuazione dei criteri relativi agli adempimenti di cui
all'articolo 1, commi 1 e 2, del decreto-legge 11 giugno 1998,
n. 180, convertito, con modificazioni dalla legge 3 agosto 1998,
n. 267, e successive modificazioni, di seguito denominato:
"decreto-legge n. 180 del 1998, si applicano", in via transitoria, a)
alle aree ricomprese nel limite di 150 metri dalle ripe o dalle opere
di difesa idraulica...; b) nelle aree ad alta probabilita' di
inondazione..." (art. 1, comma 1).
Poco importa soffermarsi su quel che segue. Qui basta
sottolineare - ancora una volta - che il legislatore non ha statuito
su materie di competenza regionale e sull'ordinamento interno dei
livelli substatali di governo, ivi compreso quello della regione.
3. - Senonche', in sede di conversione del decreto-legge
n. 279/2000, la legge n. 365/2000 ha stabilito, tra l'altro:
a) termini perentori per l'adozione dei progetti di piano
stralcio per la tutela del rischio idrogeologico (art. 1-bis, comma
1) e dei piani stralcio per l'assetto idrogeologico (art. 1-bis,
comma 2); la convocazione ("ai fini dell'adozione ed attuazione dei
piani stralcio e della necessaria coerenza tra pianificazione di
bacino e pianificazione territoriale") da parte delle regioni
interessate dalla applicazione del decreto-legge n. 365/2000 (dunque,
anche della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) di "una
conferenza programmatica, articolata per sezioni provinciali, o per
altro ambito territoriale deliberato dalle regioni stesse, alle quali
partecipano le Province ed i comuni interessati, unitamente alla
regione e ad un rappresentante dell'autorita' di bacino" (art. 1-bis,
comma 3); l'emissione, ad opera della citata conferenza
programmatica, di un parere, il quale deve prevedere anche "le
necessarie prescrizioni idrogeologiche ed urbanistiche" (art. 1-bis
comma 4), parere di cui deve tenere conto il comitato istituzionale
(organo dell'autorita' di bacino di rilievo nazionale, ex art. 12,
comma 2, lett. a), della legge n. 183/1989) "in sede di adozione del
piano" (ivi); cio' che conta: che "le determinazioni assunte in sede
di comitato istituzionale, a seguito di esame nella conferenza
programmatica, costituiscono variante agli strumenti urbanistici"
(art. 1-bis, comma 5);
b) testualmente (art. 2), che "nelle regioni danneggiate dalle
calamita' idrogeologiche di cui al decreto-legge 12 ottobre 2000,
n. 279, convertito, con modificazioni, nella presente legge, a
decorrere dalla data di entrata in vigore della medesima legge,
chiunque voglia operare tagli di bosco, anche ceduo, in zone con
vincolo idrogeologico ai sensi delle normative vigenti, deve
inoltrare richiesta al sindaco del comune si cio insiste l'area
sottoposta a taglio" (comma 1).
che "il sindaco, dopo aver acquisito il parere della competente
commissione del comune, dell'Autorita' di bacino, del Corpo forestale
dello Stato competente per territorio, della sovrintendenza
competente in materia di beni ambientali, nonche' della regione,
rilascia nulla osta allo svolgimento dei tagli, indicando le
prescrizioni di taglio" (comma 2).
4. - Prima di delineare, secondo la logica propria del giudizio
di legittimita' costituzionale, i motivi che fanno ritenere le
previsioni della legge statale n. 365/2000 poc'anzi richiamate (sub
3) in tutto o in parte non rispettose dell'autonomia riservata alla
Regione Friuli-Venezia Giulia ricorrente, vale la pena di precisare
che la regione, per parte sua, ha gia' provveduto a disciplinare la
"materia forestale" anche sotto il profilo ora considerato dalla
normativa dello Stato.
Cio' e' accaduto, in primo luogo, con la legge regionale 8 aprile
1982, n. 22, recante "Norme in materia di forestazione", all'interno
della quale trova specifica disciplina "la difesa ambientale
idrogeologica" (art. 1, comma 1 nonche' comma 2 lett. a), la cui
attuazione deve avvenire, tra l'altro, "in armonia con le previsioni
del piano regionale di sviluppo e del piano urbanistico regionale"
(art. 1 comma 3).
La piu' compiuta disciplina del "vincolo idrogeologico" (e' la
rubrica dell'art. 7 della citata legge regionale n. 22/1982) risulta
ora data dagli ulteriori aggiornamenti normativi dell'art. 7, dovuti
alle leggi regionali n. 38/1996, n. 6/1997 e, infine dalla legge
regionale, 13 novembre 2000, n. 20: la quale dispone anche in tema di
piano urbanistico regionale,di strumenti urbanistici locali e di
vincolo idrogeologico (art. 1, che introduce il comma 14 nel testo
dell'art. 7 della legge regionale n. 22/1982).
Inoltre - ed e' circostanza decisiva nell'ambito della presente
controversia -, giova osservare che il titolo III della legge
regionale n. 22/1982 detta norme puntuali circa "attribuzioni, moduli
organizzativi e procedimentali": tant'e' che l'art. 28 - primo della
serie - fissa il nuovo ordine di competenze, in materia di vincolo
idrogeologico appunto, prevedendo che "tutte le funzioni esercitate
dalle camere di commercio, industria e agricoltura della regione in
materia forestale e di vincolo per finalita' idrogeologiche o,
comunque, connesse con la sistemazione idrogeologica e la
conservazione del suolo spettano, a far tempo dalla data di entrata
in vigore della presente legge, alla direzione regionale delle
foreste" (cosi' al comma 1, cui seguono commi ulteriori riguardanti
sempre il campo delle competenze in "subiecta materia" che qui non e'
affatto necessario menzionare).
5. Se, dunque, questo e' lo "status quaestionis", ne deriva, in
modo puro e semplice, un duplice ordine di conclusioni: per un verso,
si puo' affermare che l'autore della legge di conversione n. 365/2000
sembra non aver neppure avvertito la presenza di una legislazione
regionale confliggente con le proprie determinazioni normative; per
altro verso, si deve constatare che l'art. 1-bis (ex art. 1) e l'art.
2 della legge statale sono in radicale contrasto con specifiche
prerogative costituzionali spettanti alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
a) Quanto all'art. 1-bis (introdotto in forza dell'art. 1 della
legge di conversione n. 365/2000), va dichiarata l'illegittimita'
costituzionale del comma 5, secondo cui - come si e' visto - "le
determinazioni assunte in sede di comitato istituzionale, a seguito
di esame nella conferenza programmatica, costituiscono variante agli
strumenti urbanistici".
Infatti, ai sensi dell'art. 4. n. 12, dello Statuto di autonomia
(approvato con legge costituzionale n. 1/1963), la regione dispone,
in materia di urbanistica, di una potesta' legislativa primaria,
dovendo la stessa essere "in armonia con la Costituzione, con i
principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato, con le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato".
Non e' necessario spendere molte parole per chiarire che il
disposto della legge dello Stato, della cui legittimita'
costituzionale qui si dubita, nel prefigurare moduli procedurali
dati, determinazioni contenutistiche, partecipazioni soggettive alla
procedura disciplinata e conseguenti effetti, altro non fa che
prefigurare un disegno opinabilissimo, condizionato da idee e
valutazioni del tutto contingenti": valutazioni che si sostituiscnno
a quelle gia' operate dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
attraverso la propria legislazione urbanistica e con quella poc'anzi
ricordata, concernente la difesa ambientale idrogeologica.
In breve - e a scanso di equivoci - puo' essere legittimo che lo
Stato imponga alla regione di coordinare le scelte del piano
regionale di sviluppo, del piano urbanistico regionale e della difesa
ambientale idrogeologica; ma non puo' essere consentito allo Stato di
provvedere esso stesso, direttamente, ad effettuare il coordinamento
richiesto, che implica valutazioni politiche, fattuali e giuridiche
riservate alla regione alla quale spetta quindi, e non allo Stato,
stabilire se talune "determinazioni" assunte da dati organi con date
procedure, debbano costituire o meno "varianti agli strumenti
urbanistici".
b) Quanto all'art. 2 della legge n. 365/2000, esso va
dichiarato costituzionalmente illegittimo nella sua interezza.
Tale articolo, infatti, introduce nell'ordinamento della regione
procedure nuove e trasferisce - relativamente alla materia delle
foreste, nei settori del vincolo idrogeologico e del taglio boschivo
- competenze a soggetti diversi da quelli individuati dal legislatore
regionale, in modo particolare con l'art. 28 della legge regionale
n. 22/1982.
Sotto questo aspetto, l'art. 2 e' in evidente contrasto con
quanto dispone l'art. 4, n. 2 dello Statuto di autonomia, il quale
riserva alla regione una potesta' legislativa primaria nel campo
delle foreste.
Ma contrasta altresi' - il medesimo articolo della legge statale
- con l'art. 4, n. 1), dello Statuto, dal momento che, variando
l'ordine delle competenze, incide su quelle degli uffici regionali,
che debbono essere fissate - come sono state fissate - dalla regione
ricorrente.
Considerata, poi, la variazione di competenze cosi' disposta, a
favore del "sindaco" e di una "competente commissione del Comune", ne
consegue pure la violazione dell'art. 4, n. 1 bis, dello Statuto di
autonomia, che attribuisce, sempre alla Regione, una potesta'
legislativa primaria in tema di ordinamento degli enti locali: le
competenze dei cui organi sono stabilite - com'e' noto - sia nella
legge generale sia nelle (inevitabili) leggi di settore.
c) inutile dire, che l'unilaterale invasione delle sfere di
attribuzioni legislative spettanti alla regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, pregiudicante l'ordine delle competenze, la'
dove interferisce sull'assetto organizzativo, oltre a collidere con
le specifiche previsioni dello Statuto poc'anzi ricordate, e' in
contrasto, altresi', con l'art. 97 Costituzione, in quanto
suscettibile di incidere sul "buon andamento" dell'azione
amministrativa: il che concorre a produrre una violazione pure
dell'art. 8 dello Statuto regionale, relativo appunto all'autonomia
amministrativa.